評論 | 以社會治理思維制定醫藥政策
日期：2019/3/29
果不其然，全國兩會期間，國家組織藥品集中采購和使用試點（俗稱“4+7”帶量采購試點）成為醫藥界代表、委員最集中討論的議題。只待大會閉幕，一封封帶著政策訴求的議案、提案、建議函件就會如雪片般飛向國家醫保局。在醫藥界行業協會赴全國各片區召開藥企座談會時，更有藥企代表直言：帶量采購事關“行業興亡，匹夫有責”。
國家醫保局已有對策。全國兩會召開前夕，國家醫保局局長胡靜林親自主持召開座談會。胡靜林承諾，醫保局將按照國務院常務會議要求，制定涉企規章文件時更多聽取企業意見，持續加強與醫藥企業的溝通。這一及時溝通，填補了醫保領域制藥企業與高層決策者直接對話的空白，對于增強醫保政策的透明度、連貫性、可預期性有重要意義。
在這次對話之前，政企雙方幾乎不在同一個話語體系內。醫藥界行業協會提交給兩會代表、委員的建議書認為，“4+7”帶量采購試點是醫保主管部門的越權之舉：醫保基金是費用支付方，沒有權力自己制定藥品銷售價格，因此試點不僅不可擴大，還應該叫停。國家醫保局則回應稱，醫藥界曲解了“4+7”帶量采購試點的含義，醫保主管部門自始至終沒有入場采購，而是采取“國家組織、聯盟采購、平臺操作”的組織形式。更何況，與前幾輪省級招標采購和國家組織藥品價格談判相比，本輪帶量采購試點已強化對地方醫保部門、醫療機構“以價換量”“反對壓貨款”的剛性約束，因此對創新藥企不僅不是利空，還是利好。
由于“4+7”帶量采購試點尚在落地過程中，試點城市醫療機構能否保量用藥，中標品種能否享受政策利好，仍有待觀察。不過，從根子上，要想緩解監管者與監管相對方之間的緊張關系，需要重新界定政府（部門）在市場經濟中的身份和位置。
改革開放40年走來，不乏“政府派”與“市場派”的激烈爭論，但政府（部門）不應只走“包辦者”和“守夜人”這兩個極端。實際上，政府對市場的干預方式，不是天平的兩端，而是一個連續的“光譜”——政府既可以作為超越市場主體的第三方，行使宏觀經濟調控等職能；政府也可以作為某一市場主體的相對方，對其行使籌資付費（購買者）的職責；在特殊情況下，政府甚至可以自己作為市場主體，參與直接生產。
政府究竟是作為中立第三方，還是支付相對方，將決定了醫保治理機制的頂層設計。截至目前，政界、學界、產業界對此均有巨大分歧。共識在談判中越談越多，真理在辯論中越辯越明。在全國醫保工作會議上，國家醫保局局長胡靜林特意提到，要培育和發揮社會組織的作用，形成共建共治共享的社會治理格局。國家醫保局副局長陳金甫在回顧自己親歷的中國醫保20年歷程的署名文章中，也提到“以社會協商為基礎，共同規則為遵循”。筆者認為，社會治理思維應當超越“政府派”和“市場派”，成為醫藥界涉企政策的“第三條道路”。
具體到“4+7”帶量采購試點，如果國家醫保局是以中立第三方出現，就應該超越于所有市場主體——仿制藥與原研藥、國產藥與進口藥、生產商與流通商——的利益，回歸到采購制度與規則制定者的角色，讓各試點地區按照已有制度與規則，自行制定使用周期、報銷比例，讓各試點醫療機構自愿申報采購量、自主決定節約資金用途。表面上看，行政權力變得“不露鋒芒”，實際上看，醫保部門也得以從利益之爭的泥淖中掙脫出來，變得更有行業公信力。
退一步講，如果地方醫保局及其經辦機構希望以支付相對方身份出現在藥品采購項目中，就要舍得放下行政機關的“面子”和“位子”，不能動不動“揪辮子”“掄棍子”，要在法律法規授權的范圍內，平等協商，充分競價，用醫保的戰略性購買功能換得藥品高性價比。
需要強調的是，社會化治理不同于“企業治理”。醫藥界涉企政策除了需要傾聽利益相關方（通常是企業）的意見，更需要引入第三方社會力量，如政府內設咨詢機構、外部研究機構、患者組織、行業協（學）會等等。今年兩會期間，一份由秦叔逵等46位全國政協委員聯署的提案反映，原國家食藥監總局自2017年成立藥品注冊審評專家咨詢委員會以來，僅公示了38個委員會名稱和專家委員名單，至今未見委員會正式組建和開展活動。由于第三方社會力量參與涉企決策牽扯更大的行政成本，或許還延長了行政決策周期，大部分政府部門趨于謹慎。但無論如何，科學決策需要“多方共識”，社會治理機制不容空轉，涉企政策傾聽意見要“請得來”“聽得進”“做得到”。
今年，《政府工作報告》提到，國內經濟下行壓力加大，實體經濟困難較多。在制定涉企政策尤其是醫藥界涉企政策時，只有運用社會治理思維，才能減少各利益主體之間的摩擦力，確保國民經濟及其細分產業體系維持高效運轉，助推中國醫藥經濟的巨輪駛離風暴區，登陸優質優價、創新發展的彼岸。
信息來源：經濟觀察報
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